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[28]但这并不意味着城市基层自治失去基础。

按照马克思的描述，意识形态的形成应当源于人们的现实生活过程，与现实生产力相适应，是一个从人间升到天国的过程。立法确定的程序和规则为执法设定了基本遵循，立法的不完善必然增加执法成本，降低执法效果。

涂尔干比喻道，国家是社会思维的器官，执行机构与国家的关系，就好比核心肌肉系统和中枢神经系统的关系。相对于革命时期的精英引导和意识形态动员，在多元主义新时代，更强调执政党—人民二元间的双向沟通，自上而下的主权宣示要与基于个体福祉的人民认同相贯通。另一方面，当类似的问题再次发生时，人们又陷入情绪之中，久而久之，越来越熟视无睹。文章来源：《法学评论》2021年第2期。不过，主权结构对治理结构的干预仍然存在，体现为三个方面：１．主权意志未经人大转换，直接成为治理依据。

主权意志通过人大转化为国家意志，由国家机构按照分工负责的原则进行落实。３．党的意志转换为国家意志的制度机制建设，包括贯彻机制、领导机制、监督机制和责任机制。鉴于以上情况，是否可以淡化对一些决议、决定法律效力的认识？因为不少决议、决定，或者介于法律和其他文件（比如政策、号召、指导意见）之间，或者是为解决个别问题、临时性问题，具有一事一议的特点，其规定性、明确性、长期性、稳定性以及适用的普遍性和反复性等方面，都没有法律的要求高，所以，它的法律效力也不能绝对化。

但中英两国政府正式签署后，1985年对这个声明审议后作出的又是一个决定（决定批准中英联合声明），而不是决议。但是，以上这种对法律属性的认识，主要是学理的认识，大体只能适用于具有立法性质的决定，并不能囊括实践中的所有情况。与此同时，它对决议的解释是：通过一定会议讨论通过的决定。而重大问题的决定与有关法律问题的决定的区别，也难以界定。

比如在缔结条约方面，作出了很多决议，这样，国家主席最终是根据全国人大及其常委会的决议而非决定，予以批准废除有关条约的。前面说决议、决定与正式的法律相比，很难以有效期的长短和法律效力的高低来做一概的区分，但仍然有一些问题值得注意，这里有几个例子： 例1：2003年，全国人大常委会通过的关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定，明确说，在作出这个授权决定后，由国务院抓紧提出修改银行法和商业银行法以及其他有关法律的议案，提请常委会审议。

而1992年，常委会对深圳的立法授权，是源于1989年全国人大会议的授权，从源头上看，仍然是全国人大的授权。其中，第一个决议的内容，不仅批准国务院机构改革的总体方案以及几个部门的合并、设立，还涉及国务委员的设置问题，而第二个决议则涉及国务院46个部门的设立、调整。按照全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大每次举行预备会议，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。因为当时社会上出现了思想潮流的重大分歧，以致引起动乱，所以，常委会讨论后形成共识并针对性地作出的回应，应当叫决议而非决定。

这说明，调整职权的这一类决定，还是以修改法律的办法来解决比较合适，以单独作出决定的方式来解决，仅是权宜之计。这就出现一个问题：设立经济特区有党中央、全国人大和国务院三个主体，而全国人大作出决议设立的只有海南岛一个经济特区。其中，决议适用于会议讨论通过的重大决策事项，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。为什么？恐怕还是源于问题的复杂性，至少有以下三个： 1.能否要求决议、决定一概地具有法律效力？所谓法律效力，主要还是一个理论认识上的用语，要将它与实践中各种法的形式及其具体内容一一对应起来，并非易事。

由国务院根据人民银行法、商业银行法和其他有关法律的规定，确定银监会行使原来由人民银行行使的有关职权。如果再与前述两本人大工具书中认为决议、决定都不得与宪法法律相抵触的观点联系起来，就基本可以做出一个推论，即在那一时期，决议、决定虽然是全国人大及其常委会行使职权的一种法定形式，但它们的效力都被认为是低于宪法、法律甚至法令的。

对这个问题的认识，从地方组织法制定和修改的一段历史中也可以找到线索。而对于法制宣传，常委会已经形成作出决议而非决定的惯例。

这是针对重大问题的报告作出决议的典型。例2：1983年、1993年，先后作出关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和逮捕的职权的决定，关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定。二、1982年《宪法》实施前的 决议、决定适用情况 1982年《宪法》之前，全国人大及其常委会对决议、决定的使用，可以分为两个阶段。例2：如前述，2018年，全国人大常委会通过的关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定，规定海警局行使法律规定的公安机关和其他行政机关的相应执法权，即对公安机关等行政机关的法定职权做了调整。例3：2003年作出关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定。（2）指会议所通过并用书面形式表示会议共同意见，要求贯彻执行的结论，这种结论也称为议决案。

此外，在常规性工作报告之外，凡对重大问题、重大事件听取汇报或者报告，总结经验教训、表明态度、部署工作、提出要求的，也以称决议为宜。所以，地方组织法就只规定地方性法规不得与宪法、法律、行政法规以及省级法规相抵触，这样，全国人大及其常委会所作出的决议、决定，就显然不能一概地视为法律，并与法律具有同等效力了。

这是惯用提法，但是否准确、科学，值得研究。这就使得全国人大及其常委会作出了很多决议、决定，但这些决议、决定应当对应于全国人大及其常委会的哪些具体职权，在何种情况下适用，则很不清晰。

也是在2020年，全国人大常委会通过了关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定。（7）常委会作出决议、决定应否有宪法法律依据。

全国人大及其常委会作出的决议、决定，不仅要有宪法法律的依据，且不能与宪法法律相抵触。因为会议是人大及其常委会行使职权的唯一方式，无论是决议还是决定，都必须通过会议作出，而实践中，各级人大及其常委会作出决议、决定的数量相当大，但迄今为止尚没有相关权威机关对人大及其常委会如何使用决议、决定以及其他公文形式的问题进行规范。2.能否以有效期长短来衡量决议、决定与法律的区别？恐怕也难以一概而论。（6）全国人大和它的常委会在什么样的情况下可以作出决议、决定，它们作出决议的事项和作出决定的事项有什么区别。

也就是说，常委会通过决定的方式，将原来法律法规规定的有关批准权，从投资管理委员会调整给对外经济贸易部。所以，根据这两本权威工具书的解释，可以得出的清晰结论是，全国人大及其常委会所作出的决议、决定，法律效力是低于宪法法律的。

质言之，通过或者发布决议是各级政权机关行使职权的最主要的形式。而从1988年至2018年，6次综合的国务院机构改革方案，都是由全国人大会议作出决定的，这又与1982年的做法不一致，也似乎形成一个惯例：较大范围的国务院机构改革方案，由全国人大作出决定。

如果缺乏宪法法律的规定，但实践中已经形成惯例的，就适用惯例。对于全国人大及其常委会作出决议，宪法只规定了一种情况，即全国人大和它的常委会可以组织特定问题调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

但是，梳理1954年《宪法》和相关法律的规定可以发现，除了决议之外，行政措施、命令、指示、政策等，都是国务院以下各级行政机关和人民委员会行使职权的法定形式，但决定不是。（4）关于修改宪法的事项。例2：同样是具体的法律问题，一般由常委会解释或者作出决定、决议。3.常委会能否离开宪法法律的规定，以改革试点的方式作出决定，对地方的部分或者全部国家机关的职权进行横向的调整，也是需要研究的问题。

这实际使决议、决定的效力处于模糊和易引起质疑的状态。1955年、1956年、1957年，常委会还先后发出了《关于全国人大代表视察工作问题的通知》《全国人大常委会、政协全国委员会关于1956年上半年视察工作有关事项的通知》《关于1957年上半年视察工作的通知》。

那么，这样的职权是由常委会，还是由全国人大作出决定予以调整更为合适呢？这恐怕也是值得慎重研究的。（三）以决议、决定方式进行立法授权的问题 1.如何看待授权决定的期限？按照立法法的规定，全国人大及其常委会对国务院的立法授权应当有明确的授权期限。

4.有关授权立法的事项。比如，同样是开展法制宣传教育，常委会自1985年起先后作出7个决议，但1987年、1988年又作出关于加强法制宣传教育维护安定团结的决定、关于加强民主法制维护安定团结保障改革和建设顺利进行的决定。